王奕捷，濟邦咨詢 經理(lǐ)
一(yī)、 “化(huà)存”與“遏增”共築本α 輪化(huà)債行(xíng)動
自(zì)2023年(nián)7月(yuè)中央政治局會(huì)議(yì≤←)提出“制(zhì)定實施一(yī)攬子(zǐ)化(huà)債方案”以來(l®≥±€ái)，本輪“化(huà)債務盡”行(xíng)動已聚焦在兩個(gè)π★™ 方面：一(yī)個(gè)是(shì)“化(huà₩←∏)解存量”，另一(yī)個(gè)是(shì)“遏制(zhì)增量”Ω→☆。在這(zhè)個(gè)過程中，國(gΩεγuó)辦陸續以非公開(kāi)形式發布了(le)≠五份重要(yào)文(wén)件(jiàn)，層層遞進，逐步打上(shàσ≤≠σng)各類補丁。
關于“化(huà)存”，2023年(nián)9月(yuè)底流出的(de¥™)《關于金(jīn)融支持融資平台債務風(fēng)險化(h$★uà)解的(de)指導意見(jiàn)》（以下(xià)簡→★稱“35号文(wén)”） 對(duì)各地(d↓♥&λì)緩解2025年(nián)底前到(dào)期的(de)↓∏≥≥公開(kāi)市(shì)場(chǎng)債券和(h÷≠é)非标債務的(de)流動性風(fēngλπππ)險作(zuò)出要(yào)求。與2020年(nián)8π≈×月(yuè)央行(xíng)、銀(yín)保監會(huì)等 ♠↕∏機(jī)構針對(duì)房(fáng)™φ地(dì)産企業(yè)提出的(de)“三道(dào)紅(h€© ♦óng)線”類似，35号文(wén)将地(dì)方融資平台三分(fēn)π✘✘Ω類，給出差異化(huà)融資政策，并首提12個(gè)高₹φ©(gāo)風(fēng)險重點省份。
2023年(nián)12月(yuè)，《重點省份分(fēn)類加強政府投資→ 項目管理(lǐ)辦法（試行(xíng)）》（以下(™λxià)簡稱“47号文(wén)”）從(cóng)“遏Ωδ←增”層面補齊監管。從(cóng)47号文(wén↑≤ )的(de)導向來(lái)看(kàn)，除民(mín)生∑σα↓(shēng)類項目及國(guó)家(jiā)級别的(de)重大(dà)政府投∑↕±資項目外(wài)，12個(gè)重點省份的(de)大(dà)部分(fΩ≠←ēn)新建政府投資項目均将受到(dào)嚴格限 ₽制(zhì)，其出發點應是(shì)“防止一(yī)邊化(huà)債一(yī)↑ Ω邊新增”。至此，本輪化(huà)債方案的(↕≤de)兩翼已然成型。
2024年(nián)2月(yuè)國(guó)務院常務會(huì)議(yì£₹)後，國(guó)務院辦公廳又(yòu)下(xià)發了(le)《關于進一×♣(yī)步統籌做(zuò)好(hǎo)地(dì)÷×¥∏方債務風(fēng)險防範化(huà)解&<£工(gōng)作(zuò)的(de)通(tōng)知(zσ¶hī)》（以下(xià)簡稱“14号文(wén)”），将35号文(w•÷én)提出的(de)化(huà)債方案擴展至其餘19 省份中債務問(w$✘•↑èn)題嚴重的(de)部分(fēn)地(dì)級市(shì)，同時(sh≠©γí)該19個(gè)非重點省份在申報(bà©γo)适用(yòng)35号文(wén)的(de)地(dì)級市(shì)©" 時(shí)，需要(yào)考慮在獲得(de)化(huà)債支持的(de)↓§₹同時(shí)也(yě)需要(yào)遵循47号文(wén)的(de ↓γ)要(yào)求減少(shǎo)新增融資。
2024年(nián)7月(yuè)，作(zuò)為(wèi)35号文(wén¥)補丁政策的(de)134号文(wén)出台，主要(yào)提βδ出以下(xià)幾點：35号文(wén)将延期至2027年(ni¶♥án)6月(yuè)、雙非債務納入債務置換和(hé)重組範疇、禁止新增一™'(yī)年(nián)內(nèi)到(dào)期的(<®de)境外(wài)債、境外(wài)債可(kě)§< <用(yòng)境內(nèi)債借新還(hái)舊("jiù)以及城(chéng)投退平台後，地(dì)方政府對™∞'σ(duì)該主體(tǐ)要(yào)做(zuò)至少(₹shǎo)1年(nián)的(de)風(fēng)險£↑<監測。
2024年(nián)9月(yuè)，财政部、發改委∏、證監會(huì)不(bù)公開(kāi)發行(xíng)150号文(wéασβn)，針對(duì)35号文(wén)和(hé)1€¥34号文(wén)中關于城(chéng)投退平台↓∑ 的(de)相(xiàng)關內(nèi)容進行(xíng)細化(huφà)，明(míng)确了(le)退名單的(α®de)具體(tǐ)要(yào)求和(hé)時(shí)間(jiān)節點。根σ↔∑據文(wén)件(jiàn)，城(chéng)投公司需在20∞β27年(nián)6月(yuè)末前完成λ₽<退平台流程，若逾期未退出，将由省級政府認定并向主管σσ部門(mén)申請(qǐng)退名單，該文(wén)件(jiàn)反✘>映出決策層積極推動融資平台轉型的(de)決心。在債權人(rén)要(yào)<™☆求方面，150号文(wén)規定退平台名單需征得(de)2/3債權人>§∑(rén)同意。若債權人(rén)不(bù)同意退平台，應出具相(xi"&"àng)關證據（證明(míng)企業(yè)還(hái)有(yǒu)$λ≤隐債或承擔政府融資職能(néng)），并由地(dì)方εσ政府審核證據、給出判定意見(jiàn)。這(zhè)一(yī)步驟≥×∏的(de)完善，不(bù)僅增強了(le)債權人(rén)的(d★βe)參與度，也(yě)賦予了(le)地(dì)±←方政府對(duì)債權人(rén)意見(jiàn)的(de)最終裁斷★ ↓權。
在以上(shàng)五份文(wén)件(jiànδ®)指引下(xià)，本輪浩浩蕩蕩的(de)化©≤≥≤(huà)債行(xíng)動在各領域都(dōu)已 δ進入有(yǒu)規可(kě)依的(de)紮實推進階段✔α☆。錨定高(gāo)質量發展目标、防範系統性金(jīn)融風(¥φ±fēng)險，“化(huà)債務盡”已不(bù)可"'φ≠(kě)逆轉。對(duì)于12個(gè)債務高(gāo)風(fēng)險省•¶δ份及後續參考47号文(wén)執行(xíng)的§≠★®(de)重點地(dì)區(qū)，如(rú)何在新形勢↓₹下(xià)進行(xíng)精準有(yǒu)≈₽"效投資、維護經濟社會(huì)穩定，同時©♣(shí)避免進一(yī)步新增地(dì)方政府隐性債務，本文(wén)将€Ω™進行(xíng)重點探討(tǎo)。
二、 47号文(wén)要(yào)點及>→β®影(yǐng)響分(fēn)析
47号文(wén)主要(yào)針對(d☆γuì)兩個(gè)方面：一(yī)是(shì)嚴± 格控制(zhì)新建政府投資項目；二是(shì"™)嚴格清理(lǐ)規範在建項目。要(yào)求12個(gè)重點↓ε×省（區(qū)市(shì)）的(de)各級政府原則上(' shàng)不(bù)得(de)在特定領域新建政府投資項目，涉及領域包括交££ 通(tōng)、社會(huì)事(shì)§<↔<業(yè)、市(shì)政、産業(yè)園區(qū)€§、新型基礎設施建設、棚戶區(qū)改造等。部分(fē↔δn)領域被列入了(le)“白(bái)名單”，包括：
市(shì)政領域：城(chéng)市(shì)燃β≈氣、排水(shuǐ)、供水(shuǐ)、供熱✘∏ (rè)設施等；
黨中央、國(guó)務院明(míng)确™€∞±要(yào)求實施的(de)重大(dà)政府項目、列入相(xiàng)關規¥≠<¶劃綱要(yào)的(de)項目、重建、提升救災減災防災$"能(néng)力的(de)相(xiàng)關重大(d¶"♥à)項目等，可(kě)以按照(zhào)原規定履行(xí¶≠'ng)項目審批手續。
除上(shàng)述之外(wài)的(de)其他(tā)新建項目，要(yàβπo)履行(xíng)更嚴格的(de)項目審批手續，并報(bà ♦±₹o)送省級人(rén)民(mín)政府和Ω÷≠(hé)國(guó)家(jiā)發展改革委進行(xíα®ng)相(xiàng)關論證和(hé)審批。在嚴格控制(zhì)新建政府投•">資項目外(wài)，該項政策文(wén)件(jià•≈→n)對(duì)在建項目也(yě)采取了(le)分(fēφ≠✔♦n)類管理(lǐ)的(de)思路(lù)。
三、 12個(gè)重點省份債務情況及風(fēng)險等級
按财政部的(de)定義，債務率=地(dì)方政府債務/地(dì)方£ ®政府綜合财力。并根據債務率數(shù)據，将債務風(fēng)險分(fēn€<←)為(wèi) 紅(hóng)（債務率>=300%）×₹、橙（200=<債務率<300%）、黃(huáng)（120=<債務率≥®←α<200%）、綠(lǜ)（債務率<120%）4個(gè)等級，風(fēng)險依次由高(g♦÷āo)到(dào)低(dī)。
根據12個(gè)重點省份2022年(nián)度财政決算(suà γ↕n)報(bào)告，分(fēn)别測算(suàn)各省窄口徑₹α政府債務情況，其中窄口徑下(xià)地(dì)方∏&債務為(wèi)當年(nián)地(dì)方政府債務餘額決算≈÷(suàn)數(shù)（含一(yī)般債及專項債$↓♠§），寬口徑下(xià)地(dì)方債務為(wèi)當年≠β★(nián)地(dì)方政府債務餘額決算(su™α₩àn)數(shù)及發債城(chéng)投企業(yè)有(yǒ↑≈u)息債務餘額之和(hé)，地(dì)方政府綜合财力為(↓♥wèi)當年(nián)一(yī)般公共預算(suàn)收入、中央轉移支付收入αΩ、政府性基金(jīn)收入、國(guó)有(yǒu)資本經營收入決算αφ"¶(suàn)數(shù)之和(hé)，詳細結×✔♦ 果如(rú)下(xià)所示。見(jiàn)圖1、圖2、表2。
四、重點省份政府投資項目所受影(yǐng)響
1. 對(duì)不(bù)同行(xíng)$φ÷業(yè)領域新建項目的(de)影(yǐng)響
結合表2及47号文(wén)第四條，對(duφε≈ì)于不(bù)同重點省份債務風(fēng)險等級适用(yòng)的(de♣φ)新建（含改擴建和(hé)購(gòu)置，下(xià)λ✔•¥同）政府投資項目行(xíng)業(yè)領域限制(zhì) ♣，整理(lǐ)如(rú)下(xià)（表3）：
無論是(shì)何種口徑核算(suàn)重點省份債務風(fēng£↓)險等級，無疑問(wèn)的(de)是(shì)這(<≤×zhè)些(xiē)區(qū)域今後的(de)财政投資的(de)過程管控及投向∞₩領域均将嚴格受限，允許實施的(de)項目均進一(yī)步向民(mín↑✔)生(shēng)類和(hé)尖端産業(y™πè)類項目傾斜。
結合47号文(wén)第五至七條來(lái)看(kàn)，₽☆除符合規定的(de)重大(dà)政府投資項目和(" ←≈hé)民(mín)生(shēng)工(gōng)程項目外(wài)，∑☆ 其他(tā)政府投資項目若要(yào)新建，基本均要(yà✔≠≈Ωo)提級論證、嚴格把關。按照(zhào)一(yī)₩™貫的(de)執行(xíng)邏輯來(lái)←&↕α看(kàn)，新上(shàng)政府投資項目通(tōng≈✘₩✘)過審批的(de)可(kě)能(néng)性較小(xiǎo)，即高δ₹γ≥(gāo)風(fēng)險地(dì)區(q÷αū)基本失去(qù)了(le)政府投資的(de)自(zì)主權，有↔₩↑(yǒu)限的(de)财力将用(yòng)于三保和 "<π(hé)債務化(huà)解，而不(bù)是× (shì)再進行(xíng)固定資産投資。
2. 對(duì)政府與社會(huì)資本合作(zuò)的(de)影(↑'yǐng)響
47号文(wén)的(de)出台對(duì)重點省份固定資産投資額勢必•"γ帶來(lái)較大(dà)影(yǐng)響，β™結合本輪化(huà)債行(xíng)動以來(lái)的(de)另一(↔&☆₽yī)份重磅文(wén)件(jiàn)—π∞—《關于規範實施政府和(hé)社會(huì)資本合作(zuò)新機(¥✔✘jī)制(zhì)的(de)指導意見(jiàn)》（以下(xià)簡♠≤↑稱“115号文(wén)”），地(dì)方政府可(kě₹↔✘)以将投資權交還(hái)給社會(huì€★•)資本作(zuò)為(wèi)對(duì)沖舉措。
因115号文(wén)提出政府投資支持的(de)主要(yào♣₽>)方式為(wèi)資本金(jīn)注入、投資補助和(hé)貸✘≠≠©款貼息，而政府資本金(jīn)注入意味著(zhe)需按×β《政府投資條例》履行(xíng)審批手續。故在47号•∏文(wén)下(xià)，12個(gè)高¥ ¥(gāo)風(fēng)險地(dì)區(≤♥★qū)實施政府與社會(huì)資本合作(zuò)項目時¶₽(shí)，需非常審慎考慮政府投資支持方式，避免因行(xíng€↔₩β)業(yè)領域及重要(yào)性限制(zhì)造成無法通(tōng✘≥>$)過審批手續。而以投資補助、貸款貼息等方式給予政府投資支 <持的(de)，應被視(shì)為(wèi)不(bù)受47号文(wén)所'₽"♠述行(xíng)業(yè)領域限制(zhì)所影(yǐng)響，但(↕≈dàn)需把控投資支持額度或比例滿足“一(yī)視(s≤∏βhì)同仁”原則，避免新增隐性債務。
3. 對(duì)發行(xíng)專項債的(de§¥)影(yǐng)響
據第三方整理(lǐ)的(de)12個(gè)重點省份2✔¥®×022年(nián)專項債前三大(dà)投向，集中在市(shì)政>∏和(hé)園區(qū)基礎設施、收費(fèi♠>)公路(lù)、軌道(dào)交通(tōng)、鐵(tγ£↑ iě)路(lù)等交通(tōng)基礎設施及棚戶★€£ 區(qū)改造領域（詳見(jiàn)表4）。
綜合過往年(nián)份也(yě)可(kě)得(de)出類似結論，以重慶©₽§✔為(wèi)例，2018—2023年(ni 'án)發行(xíng)新增專項債券涵蓋了(le)九大(dà)領域，累計(jì<✘↓)發行(xíng)規模6,319.00億元。其中市(shì)政和(hé)産業'∑(yè)園區(qū)基礎設施、交通(tōng)基礎設施、社會÷↔(huì)事(shì)業(yè)領域六年(nián)累計(jε₽ì)發行(xíng)規模分(fēn)别占總發行(xíng)規模的(de)2♦Ω™6.61%、20.24%、16.08%，合計(jì)占比超過60.00%。♠•♥
因47号文(wén)尤以限制(zhì)新上(shàng)∑¶λ↔市(shì)政、産業(yè)園區(qū)、交通(tōng $)類政府投資項目為(wèi)重。除黨中央、國(guó')務院明(míng)确實施和(hé)批準的(de)、列入重大(dà×÷↑γ)規劃的(de)項目可(kě)以舉債外(wài)，預計(jì)重"¥↔點省份專項債發行(xíng)規模将明(mí£§ng)顯萎縮。
4. 對(duì)地(dì)方國(guó)企投資的(de)影(yǐn↑↕♣g)響
根據47号文(wén)第五至七條，如(rú)重點省份認為(w₹☆÷èi)其他(tā)新建政府投資項目确有(yǒ÷α•¥u)需要(yào)、已落實資金(jīn)來(lái)源且×不(bù)形成新增地(dì)方債務，可(kě)提級論→≤π™證、嚴格把關後審批實施。
地(dì)方國(guó)有(yǒu)企業(yè)通(>★∏tōng)過自(zì)有(yǒu)資金(jīn)出資、不(bù)采用(♦φ yòng)政府資本金(jīn)注入方式實施的(de)應被視(shì)作(zuò÷ σπ)企業(yè)投資項目，不(bù)受47号文(wén)行(xíng)業(yè ₹☆)類别等政府投資項目審批限制(zhì)。₹±☆
5. 對(duì)在建項目的(de)影(yǐng)響
47号文(wén)要(yào)求的(de)₩₹ 可(kě)以續建的(de)政府投資項目，除滿足50%以上(shàng)總投資✘∑≥完成率外(wài)，還(hái)需依法合規落實後續建設資金(j"•≤ īn)、優化(huà)建設方案、壓縮投資規♥©✔模；而不(bù)足30%完成率的(de)應緩建或停建。
結合2024年(nián)1月(yuè)份重慶市(shì)市(☆ shì)級政府投資項目終止招标公告，涉及領域已涵蓋公路(¥≤§&lù)、鐵(tiě)路(lù)、産業(yè)園區(qū)、污水(shuǐ)☆₩Ω∏處理(lǐ)廠(chǎng)、中學等，加之春節後重慶市(shì)↑☆ 所有(yǒu)公建項目停工(gōng)的(de)消息，可≥€γ≈(kě)以預見(jiàn)重點省份執行(xíng)過程中壓縮♥在建項目投資的(de)力度也(yě)将超過文(wén)件(jiàn)所規✔定的(de)程度。
五、後記
本文(wén)修訂成稿的(de)2024Ω∞>年(nián)10月(yuè)10日(rì)，司法部、π¥國(guó)家(jiā)發展改革委公布了(l≠Ωe)《中華人(rén)民(mín)共和(hé)國(guó♠∞§)民(mín)營經濟促進法（草(cǎo)案征求意見(jiΩ↔ àn)稿）》。其中第十八條明(míng)确提出：“支持民(mín)營經濟•α組織通(tōng)過多(duō)種方式盤↑≤λ活存量資産提高(gāo)再投資能(néng)&λ₹力，提升資産質量和(hé)效益。各級人(rén)β民(mín)政府及其有(yǒu)關部門(mén)應支持民(mín)營經濟組織參₹•σ與政府和(hé)社會(huì)資本合作(zu₹®ββò)項目。政府和(hé)社會(huì)資本合作(zuò)項目應當•Ω合理(lǐ)設置雙方權利義務，明(míng)确投資收益獲得(deσ ✘λ)方式、風(fēng)險分(fēn)擔機(jī)制(zhì)等事(←≥£shì)項。”
115号文(wén)及其附件(jiàn)《支持民(mín∞¥®§)營企業(yè)參與的(de)特許經營新建（含改擴建）項目清單（2 Ω↑₩023年(nián)版）》明(míng)确↓≥☆π支持民(mín)營企業(yè)通(tōng)過₩¶特許經營模式主導或重點參與環保、市(shì)政₹φ₽♠、物(wù)流、農(nóng)業(yè)農(nónλ↓×φg)林(lín)、社會(huì)、交通(tōng)運輸、∞£→≠水(shuǐ)利、能(néng)源及新型基礎設施領域特↑γ許經營項目。對(duì)于财政資金(jīn™"™)投向受限的(de)重點省份及地(dì)區(qπ₹✘ū)更應重點加強與民(mín)營企業(yè)接觸，✘♥規範使用(yòng)投資支持、運營補貼，明(míng)确風(fēng∏₹'♦)險分(fēn)擔，為(wèi)民(mín)營企業(yè)公平公正參與市(sh₩♣ì)政基礎設施和(hé)公用(yòng)事(shì)業(yè)創造條件(jià•↔αn)，這(zhè)是(shì)以有(yǒu±∏♣)限政府資金(jīn)帶動擴大(dà)社會(huì)有(yǒu)效投σ™§資的(de)重要(yào)路(lù)徑。